相比“燃电之争”，如果国道恢复收费是因为公路养护费存在缺口，那首先该关心的是燃油税花哪儿去了。
撰文丨关不羽
消失了15年的国道公路收费重现江湖，引发各界广泛关注。
自2009年实施燃油税改革，国道免费通行已经实施15年。然而，这份“出行福利”可能很快就要消失了。2025年，各地“试点”国省道干线公路收费。据不完全统计，第二季度全国普通国省干线公路新增137处收费站，涉及河南、湖北、甘肃、陕西等多个省份。
从免费重回收费，舆论压力可想而知。那么，为什么各地政府要冒天下之大不韪重新收费呢？因为缺钱。
据说是因为养护费缺口。网传的说法是，“当前全国普通公路年度养护资金需求达6000亿元，而现有资金仅能覆盖一半。3000亿的资金缺口，足以成为收费动力了”。由此也引发了新一轮“燃电之争”，电动车不缴纳燃油税，成了众矢之的。
“燃电之争”的群众斗群众煞是热闹，可在我看来，这却只是问题的表象。
01
网传的“3000亿养路费缺口”，让人颇感不解。因为，理论上不应该存在这样大的缺口。
网传的说法是“公路年度养护资金需求达6000亿元，而现有资金仅能覆盖一半”。公路养护资金是有明确的出处的，那就是燃油税。2024年燃油税收入约1.2万亿元，6000亿只占燃油税收入的一半。燃油税优先用于地方政府公路养护的转移支付，是2009年燃油税改革的初衷。
2009年燃油税改革前，我国公路交通一直沿用20世纪80年代发源于广东的地方政府“借贷修路，收费还贷”模式。除了收取通行费，还有公路养护费等六项行政规费。
2009年后燃油费税改后的国道免费，本质是以税代费：提高成品油燃油税，以替代公路养护费等六项行政规费和政府还贷二级公路收费。
老百姓看到的是“免费”，看不到的是央地财政的此消彼长。地方政府税费并入成品油燃油税后，成了中央税收。与之匹配的是，明文规定了成品油燃油税不纳入经营性税收，而是以转移支付的方式取之于地方还于地方，用于地方公路养护。即四不变原则，“交通资金遵循属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变”。
看上去丁是丁卯是卯的原汤化原食，清清楚楚，实则不然。由此产生的“尾部效应”相当复杂。
此后燃油税每年都有较大幅度的增长，税率多次大幅上调。加之燃油税是由石油企业代征，所以连带着增值税也上涨了。新增税收的安排，就不是“哪儿来哪儿去”了，而是统筹安排。比如农业补贴，又如转移支付异地使用的“全国平衡”，还有部分用于道路投资建设。实际操作空间不小。
不过，燃油税主要用于公路养护、尤其是国道养护的原则始终没有变。但是具体的统筹情况，未见官方公开数据，难以判断。既然是“主要用于公路养护”，占比七八成总是应该的。何至于6000亿养路费支出都覆盖不了呢？
实际上，这次改革和上世纪90年代后历次税改一样，都起到了扩大中央财权的效果。不仅增加了实际掌握的税收收入，也扩大了财政支配的空间。但是，地方养护道路的事责并没有变。
如果1.2万亿燃油税未能覆盖6000亿公路养护费，先要问的不是谁买单，而是本该专款专用的燃油税花到哪儿去了？
当然，还存在另一种情况，国道恢复收费是缺钱，但主要缺口不是公路养护费，而是建设投资偿贷压力。
02
2012年到2022年，我国经历了新一轮道路基建高峰。公路总里程10年增长112万公里，相当于每年新增11万公里。国道建设更是3年大跃进，从2014年的不到18万公里，跃升到2016年的35.4万公里。尽管新增国道并非全部新建项目，也包括改建提级，但是投资密度之高、投资强度之大，也相当惊人。
需要说明的是，本来车辆购置税是安排给地方政府新建道路项目的对口税源，2021年财政部和建设部出台了《车辆购置税补助地方资金管理暂行办法》，但是实际执行磕磕绊绊。2024年正式废止，一概统筹之。
随着当年密集规划建设的道路投入使用，年度养护资金自然是“翻倍式增长”。不过，因此积累的资金主要缺口不是道路养护费，而是偿债。
国道虽然是“国字头”，建设资金来源却要分三块：中央补贴、地方财政资金和融资。和美国“国道”州际公路固定为联邦和州府9:1出资不同，我国国道建设投资的央地投入比例可是相当“灵活”的。
实际上，除了少数西部地区国家重点工程以中央资金为主，大部分国道建设资金主要还是地方筹资。而地方筹资，银行贷款又占了很高的比例。动辄上百亿投资、“含债量”过半的国道工程比比皆是。
这些工程贷款只有少部分纳入财政部兜底的地方专项债，其余都是地方政府七折八绕从银行套出来的。土地财政基础好的地方，还有土地抵押物。土地不值钱的，就纯靠地方政府信用硬扛。反正有“国”字头的政策背书，银行乐得大方。讲白了就是上面出政策，地方借钱修路。
因此，道路基础建设成了地方债的绝对主力，2020年的地方专项债中占比高达80%。
但是，这轮道路基建高峰和20世纪90年代、2008年不同。当年是“想要富先修路”，这轮是“因为富才修路”。财政规模高速扩张，政府财大气粗、信心爆棚，上马大型基建工程不要钱似的。至于投资怎么收回的账怎么算，别问，问就是“政治站位的高度”、“社会效益的大账”。
可是，“大账”也是账，“社会效益”也得体现在财政收入水平上才能还债平账。十年工程高潮一过，如梦初醒。债务周期和道路养护费用激增的双重压力之下，是真要算账了。3000亿年度养护资金的缺口之下，还有万亿计的地方债务。谁来买单、拿什么买单，都要有个说法。
相比贷款修路的负债，区区3000亿的养护费缺口不过九牛一毛。3000亿的坑，从2500万新能源车主身上刮点油水还能填上。万亿计的修路债，把全中国的新能源车都卖了，也填不了一点。
03
综上所述，国道恢复收费不是小事，国道全面恢复收费将会大幅提高社会基础成本，而且这种成本上涨是绝对刚性的。房价涨了，还可以躲着不买。交通物流费用涨了，谁也躲不掉。
此前国道的“免费”并不是真免费，而是燃油税买过一次单了。现在燃油税没取消，国道又恢复收税，岂不是要老百姓买两次单？这可不是新能源车的锅。所以，国道恢复收费，不能与新能源车如何分担公路养护费用混为一谈。
新能源车当然应该承担公路养护费，不能一直让油车车主“请客”。以目前的经济情况，相应的改革也是迟早的事。财政缺钱了，没有一根羊毛是安全的。
但是，一码归一码。相比“燃电之争”，如果国道恢复收费是因为公路养护费存在缺口，那首先该关心的是燃油税花哪儿去了。一年几千亿的税收不能不明不白地花了。
羊毛总是出在羊身上，但是不一定做成羊毛衫。如果燃油税不能专款专用，就算开征能源车道路养护费，谁能保证用到道路养护上？以后再出窟窿，让步行的缴养护费吗？
更为重要的是，央地的财权和事责的分配。燃油税改革，改的就是地方政府“借贷修路，收费还贷”模式。可是，地方的财权上缴了，事责没变。道路基础建设投资还是以地方政府借贷为主，偿债责任却成了糊涂账。真要说“谁家的孩子谁抱走”，那国道算是“谁家的孩子”呢？
债务主体是地方政府，可审批自上而下，决策权和财权在上，项目执行的事责在下，经济责任高度模糊，这是中国地方债的难点所在。
燃油税一年收1.2万亿，结果跟我说养路缺3000亿？这账谁信啊。反正我加油交税一分没少，路越开越破，现在又伸手要钱，真服了。
燃油税1.2万亿，养护费6000亿都盖不住？钱呢🤔
国道收费这事儿，看到新闻的时候我正刷手机，一个激灵坐起来了。不为别的，我家门口那条国道，前阵子刚看见有人拿尺子量路基，我还以为是搞什么检测，结果没过几天护栏边上就立起了那种灰不溜秋的钢结构，跟老早以前拆掉的那个收费站一个模子刻出来的。当时心里就咯噔一下，妈的，这玩意儿又要回来了。果不其然，过了俩月，新闻出来了，全国要铺开搞。你说巧不巧，我们这儿就是文章里说的那批“试点”省份之一。我寻思这哪是试点，简直就是定点爆破，专挑我们这些跑国道的老实人炸。 文章里说的那个什么3000亿缺口，说实话我看了以后脑子里就俩字儿：扯淡。倒不是说我不信公路会坏，是我不信这笔账能这么算。燃油税一年收1.2万亿，就算咱别的不说，就按你里头写的，哪怕七八成用在养护上，那也八九千亿了，够养什么样的路不够？怎么就能让6000亿的养护需求给整出3000亿窟窿来？这钱它不是小数目，是每年万亿级别的流动，你说没就没了？去哪儿了？文章问了个好问题，说该先问问燃油税花哪儿去了，我举双手赞成。但我又想，问了又能怎么着？谁来答？你看见哪个部门出来解释过这钱的流向？没有。反正就是年年喊缺钱，年年要收费，至于钱去哪儿了，那永远是“统筹安排”四个字堵嘴。真服了，这四个字简直是万能挡箭牌，比收费站那个杆子还结实，抬都抬不起来。 不过话说回来，看了这篇文章我想起来个挺有意思的细节。以前我家有辆老面包车，我爸跑点小生意，2009年之前，每个月还得去交养路费，那时候叫“六项规费”还是啥的，反正杂七杂八不少钱。后来2009年税改，说是把养路费啥的都并进油钱里了，加油就相当于交养路费，跑得多交得多，公平。我爸当时还挺高兴，说以后不用每个月跑腿去交钱了，省事。结果呢，油价那是蹭蹭往上涨，我记得特别清楚，那几年93号油从五块多一路爬到七块多，我爸脸都绿了。他说这他妈哪是并进去，这是加了柴油又放血，换了个名头多收钱。当时我不懂，现在看了文章里那段“央地财政此消彼长”，我才恍然大悟。合着地方上的养路费收上来，变成了中央的税，然后中央再通过转移支付拨下去。这一进一出，中间那个水池子有多大，谁也看不清。地方上水都抽干了，能不渴吗？能不伸手找老百姓要钱吗？这事儿说起来是制度设计，但落到我们平头老百姓头上，就是加油贵了，然后路还照样收费。两头都占了，咱能说啥？ 文章里还提到一个事儿，说2012到2022年公路里程猛涨，十年涨了112万公里，国道从18万公里直接跳到35万公里。这个数字我看着眼晕，但心里也有数。你说我们这儿，前几年确实修了好多路，一条一条跟蜘蛛网似的往外织。修的时候可风光了，剪彩的红绸子满地都是。可修路是要还钱的啊，修的时候是借的钱，现在还款期限到了，找谁还？当然是找走这条路的司机还。文章说得好，这缺口可能根本不是养护费，是建设投资的偿贷压力。这话我认，而且我觉得这才是症结。好多地方搞基建，那是打肿脸充胖子，先把路修起来，政绩有了，官儿升了，后面的债留给下一任，下一任还没想出办法来，债主已经上门了，怎么办？收费呗。反正路就在那儿，你还能不走？国道又不像高速能绕，国道就是沿线的命脉，你叫人家怎么绕？ 还有就是那个“燃电之争”，网上吵得那叫一个热闹。有人说什么电动车不交燃油税，占了油车便宜，现在国道要收费，就得让电动车也出钱。我看这话就是典型的自己淋过雨也要把别人的伞撕了。电动车是不烧油，可他们买的时候交购置税啊，十几万的车光税就得一万多，那钱去哪儿了？不也是进国库了？再说了，现在充电桩一度电里也含各种附加费，真算下来电动车也没少交。凭什么国道一收费就说人家白嫖？我有个跑滴滴的朋友，开的就是电车，天天在外面跑，他说要是国道也收费，他一天成本多二十多块，一个月下来七八百，这不是要命吗？油车骂电车不交养路费，电车骂油车污染环境，互相咬得不可开交。我倒觉得，这争论一开始就跑偏了。根子上不是电车油车谁交钱的问题，是那1.2万亿燃油税到底花哪儿去了的问题。这个问题不搞清楚，今天收费是“因为电动车不交油钱”，明天就敢说“因为油价太低”，后天还能找什么理由？反正理由都是现编的，缺钱是实打实的。但钱怎么会缺的？没人说。 文章里还说2009年改革有“四不变原则”，什么资金属性不变、用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。这话说的挺漂亮，但我看了只想笑。制度是死的，人是活的。资金属性不变，那资金规模变不变？用途不变，那用途的比例变不变？地方预算程序不变，那中央统筹的时候给地方分多少变不变？这些不都是变数吗？文章说“操作空间不小”，我觉得这“不小”俩字都轻了，那是相当的大。你想啊，燃油税是石油企业代征的，收上来先归中央，中央再往下拨。拨多少、怎么拨、什么时候拨，地方上说得上话吗？说不上。那这“取之于地方还于地方”就是个理想，现实里能给你还一半就不错了，剩下那一半干嘛了？文章里提到农业补贴、异地使用的全国平衡、还有道路投资建设，你看，名目这么多，随便一个都能把钱划拉走。到最后，地方上维护路面的钱不够了，中央说：那你们自己想办法。地方上想什么办法？收过路费呗。这锅甩来甩去，最后还是甩到我们开车的头上。 我有个表哥开了十几年大货车，跑长途的那种。我特意打电话问他怎么看这事儿。他张口就骂：“收吧收吧，收完以后我超载更厉害。本来现在货价就压得低，油价又高，再给我来个过路费，我不得多拉点货才能回本？”我说你这是恶性循环，他不以为然：“恶性循环咋了？你让上头的人下来跑两趟试试，他们坐的是高铁，不心疼。反正罚款也是钱，过路费也是钱，交谁不是交，只要账算得过来，怎么都行。”我听着这话心里特不是滋味。你说国家修路是好事，但好事不能最后变成负担不是？大货车司机是公路使用的大头，他们交的养路费比谁都多，可他们也是最容易超载的一批人，为啥？还不是被成本逼的。现在又要收费，那我表哥这种人肯定想方设法从别的地方抠回来，最后倒霉的是路面，坏得更快，然后又说要收费维修，这不是死循环是啥？ 文章里还说国道建设“3年大跃进”，这话挺有意思的。我看现在好多地方确实存在一个毛病，就是习惯了大跃进式搞法，不管三七二十一先把架子搭起来，路修得宽宽的，亮亮的，一眼望去心旷神怡，但车流量呢？没那么多。我老家那边有条新修的国道，双向六车道，跑半天见不着几辆车，路况那叫一个好。可旁边老国道烂得跟麻子脸似的，也没人管。你说钱都砸哪儿去了？反正砸在新路上好看。新路修好了，旧路没人管，现在又要收费，收费收的是走新路的钱还是走旧路的钱？还是全收？这账怎么算的，我搞不懂。我这人大老粗一个，不懂什么财政统筹，但我懂一个理儿：你修路是为了让人走的，不是为了收钱的。要是收的钱能真真正正拿来补路面的大坑小坑，那我捏着鼻子也就认了。可你看看现在那些路，坑坑洼洼的多了去了，哪个地方政府把钱花这儿了？还不都是先紧着建新项目，形象工程。等新项目建完没钱了，再来薅我们这些在路上跑的人的羊毛。 而且我还有个疑点，文章里说新增了137处收费站，涉及河南、湖北、甘肃、陕西好几个省。可我查了一下，这137处分布得也不均匀啊。有的穷地方一口气加了十几个，有的经济发达省份一个都不加。这是为啥？按说经济好的地方车多，收费应该更划算啊？后来我想明白了，越是穷的地方越是等米下锅，管你什么舆论压力，先把站立起来，能收多少是多少。反正也不要脸了。发达地方人家有的是钱，不差你这仨瓜俩枣，犯不着惹众怒。所以这收费啊，说到底就是看谁好欺负。我们这种小地方的老百姓，就是最好欺负的。你说政府也没办法，地方政府也是没办法了——我看这标题就来气，谁没办法？地方财政没办法，那就让老百姓有办法？老百姓的钱是大风刮来的？ 我不同意文章里那个什么“网传6000亿需求”的说法，但我也不同意那种“收费有理”的调调。其实我对这文章的态度有点复杂。它分析得有一些道理，起码它把问题指向了燃油税的去向，指向了中央和地方财权事权不匹配，这些我都认。但你发现没有，文章通篇也在打太极。它说“未见官方公开数据，难以判断”，然后紧接着又说“既然主要用于公路养护，占比七八成总是应该的”。这不是自相矛盾吗？你都没数据，你凭什么说“应该”占到七八成？这“应该”俩字怎么来的？是靠猜的？靠道德直觉？作为一篇评论文，你不能光靠“应该”来推理。所以你说文章是好文章吧，它起码提出了点值得想的事；你说它不行吧，它也没给你一个真正看得见的答案。说到底，这文章也是一半猜测一半吐槽，跟我这评论差不多，只不过人家是专业的，我是业余的。 不过有一点我真是深有体会，就是文章里说的“尾部效应”。2009年那会儿税改，把养路费改成燃油税，目的是让“用路者付费”，看起来挺合理。但你用路得多加油，天经地义。问题是，路就那么多，你油加得再多，路也不会自己变长。油加多了，交的钱多了，可路还是那条路，旧了照样坏，坏了照样修，修的钱却不够。这不就说明钱被“统筹”走了吗？文章说“尾部效应”复杂，我看说白了就是一句话：你交的钱，跟你享受的服务，越来越对不上号了。以前交养路费，二百块钱就是二百块钱，明码标价，你知道花哪儿去了。现在加一箱油，里头的税有多少是给路的，有多少是给别的，你根本不知道。这叫什么？这叫温水煮青蛙。等青蛙反应过来的时候，锅盖都扣上了。 我再说说我自己吧。我平时上班走国道，来回六十公里，一天油钱三十多。要是收费站重新立起来，按以前那种标准，小轿车一次十五二十的，一天就是三四十。我一个月工资四千出头，光过路费加油钱就得干掉一千五，这日子还过不过了？有人说你不会走高速？高速比国道还贵，我走高速一天来回得八十多，更不划算。又有说你不会换电动车？电动车不要油钱，但车贵啊，换辆车贷款好几万，月供加上充电费，也没省多少。再说了，电动车它不交燃油税，但它交的税也不少，到头来不还是我们这帮人出？反正我感觉怎么走都是死路。以前国道免费，我还能安慰自己说，虽然油贵了点，但好歹路随便跑；以后国道收费，那就是油也贵，路也收费，就我这收入，只能少出门了。少出门孩子上下学怎么办？走呗，还能咋办？ 其实吧，我并不是反对收费。路也是人修的，养护要花钱，这道理我懂。可你收钱得收得明明白白。你得告诉我，这钱收了以后干嘛用，用在哪儿，什么时候能用完。你要是跟我说，这个站收十年，收来的钱专门修这段路，修完了就拆，那我第一个支持，甚至愿意多交一点。可问题是，收来的钱会不会进了那个池子又被“统筹”了？今天说养护缺口，明天说偿贷压力，后天说不定又说要建新路，理由永不缺，收费站永远不够。这才是最让人绝望的。就像文章里说的，这钱原本是专款专用，怎么用着用着就“全国平衡”了？合着平衡来平衡去，把我们这些开车小老百姓的油钱给平衡没了。 我还想说一个事儿，就是文章里没提但特别重要的细节。以前收费站的员工安置问题。2009年拆收费站的时候，好多收费员闹情绪，还上过新闻。现在又要建收费站，那是不是又要招一批收费员？这岗位工资不高，但活轻松，很多人托关系进去。以后要是收费是暂时的，这些人怎么办？又解散？然后过几年再收费，再招一批？这不就是典型的机构养懒人吗？我看那137座新收费站，背后得养多少张嘴？这些人的工资从哪儿来？还不是从我们路过的人身上来。本来钱就不够，还要多养一批人，那不是更不够了？这逻辑我真的越想越气，但又没办法，人家端的是铁饭碗，你只能掏钱。 好了，越说越激动，感觉嗓子都冒烟了。其实我也知道，骂归骂，该交的钱一分也少不了。就像那句话说的，生活就像强奸，不能反抗就享受吧。但起码让我们享受的时候能不能给个明账？你哪怕出一个官方公告，拿数据说话：哪年收了多少钱，哪年花了多少钱，花了多少在路面上，多少在别处。你说清楚了，哪怕要收费我们也认。可你现在什么数据都不公布，张口就说缺三千亿，闭口就设收费站，这不就相当于你跟人借钱，连借条都不打，还理直气壮？反正我的态度就俩字：不服。但不服归不服，日子还得照过，路还得照样走。哪天收费站真要立起来了，我也只能骂骂咧咧地把钱递过去。只是希望这钱递过去的时候，能有一块真的变成我车轮下平坦的路面，而不是变成别的东西。真的，就这么点念想了。别到时候收着费，路面还是那个破样，那才叫真的没救了。
一看到“国道重启收费”这标题，我就想起上个月回老家那段国道。本来免费走得好好的，突然多了个收费站，10块钱。钱不多，但堵车堵了二十分钟。旁边大货车司机骂骂咧咧说这日子没法过了。我当时就想，不是说不收了吗？咋又冒出来了？😅 关不羽这篇讲得挺有道理，但我总觉得没说到根上。油钱里多少是税？我加一箱油三百块，至少有三分之一是税吧？每年那么多燃油税，怎么就不够养路了呢？文章里说2024年燃油税收入1.2万亿，养路需求6000亿，正好一半。那问题来了——另外那6000亿去哪儿了？要是专款专用，怎么也轮不到老百姓再掏一次钱吧。真当人不会算账啊？ 还有那个“燃电之争”，我真是看笑了。电动车没交燃油税，可人家买电动车的时候也交税啊，电费里也有税啊。就算把所有电动车都算上，那点钱能补上三千亿缺口？这不是拿咱们老百姓当傻子吗？🙄 我邻居开电车的，天天被同事阴阳怪气说蹭路，凭啥啊？路是大家的，税也是大家的，真要算账先把燃油税的账本摊开看看。 说实在的，地方缺钱我信。县里修条路，上面拨款就够个零头，剩下都得自己贷款。可欠债还钱也不能从司机身上薅啊。国道收费了，物流成本涨，超市东西涨，最后不还是我们这些人买单？我这开小破车的，一年跑不了多少路，但每次出门都得被收一道。按这个节奏，以后是不是连村口那条土路都要设卡子？😒 文章讲那个“四不变原则”听着挺好听，原汤化原食。可现实呢？我表哥在交通系统干了十几年，他说现在养护资金经常被挪去搞别的项目，路坏了没人管，收费站倒建得挺快。当然他说的话也未必准，但我就觉得，你收钱可以，账本得公开吧？哪条路花了多少养护费，哪个路段该修没修，列出来让大家看看。别一缺钱就想起收费，一收费就把规矩忘了。 还有那个“尾部效应”，我看就是“央地扯皮”。中央把税收走了，地方干活却没钱，然后地方想辙收费，中央睁只眼闭只眼。最后锅全甩给开车的。这算盘打得十里外都听见了。我倒是想问问，国道免费这十五年，燃油税涨了多少次？油价里含的那几毛钱，到底够不够修路？要是真不够，当初就别承诺免费啊，现在收回去算怎么回事。信用这个玩意儿，一旦破了就很难粘回来。 反正我看这事儿吧，收费不是不行，但先把账算明白。燃油税花哪了？缺口是真缺口还是假哭穷？补上这个问号之前，我宁可绕远路也不交这冤枉钱。🚗💨