（学之智经济原创）
之前文章分析了中国地方政府债务现状。截至2023年三季度，中央政府杠杆率为22.6%，债务余额大约28万亿元；地方政府杠杆率为31.2%，债务余额大约39万亿元；中央政府和地方政府债务余额合计约67万亿元。这些是显性债务，政府部门债务还包括大量隐性债务，主要是地方政府承担的隐性债务。隐性债务的来源涵盖了地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目、棚户区改造项目等，甚至非融资平台的国有企业、地方金融机构不良资产、不规范PPP项目等也可以计入隐性债务。按照不同口径计算，地方政府的隐性债务规模在50-70万亿元左右。那么，整体政府部门的债务规模预计在120-140万亿元左右。
地方政府债务的形成过程
自改革开放以来，地方政府政绩考核的核心指标主要包括GDP增长率、财政收入、工业增加值等与经济增长相关的指标。近些年，虽然逐渐推动政府考核指标的调整优化，增加了环境保护、社会福利、民生改善等方面的指标，但是始终绕不开经济增长这个核心目标。并且，新增的一些考核指标并未减少地方政府的支出责任，反而需要投入更多的资金才能完成任务。地方政府承担着较重的经济发展事权，但是不具有相应的财权，也就存在巨大的资金缺口。因此，为了组织区域经济活动并弥补经济发展所产生的资金缺口，地方政府不得不寻求预算外融资途径，产生了变相举债冲动。
1994年，我国开始实施分税制财政管理体制。分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。通过分税制改革，对理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。
然而，分税制改革对地方政府带来显著影响，地方财政收支矛盾突出。一方面，分税制改革后，中央政府和地方政府之间的财政收入分配发生了重大变化。由于部分税收被划分为中央税或中央与地方共享税，中央财政集中了更多的财权和资源，地方政府的财政收入相对减少。这种变化使得地方财政自给率显著下降，地方政府在财政收入上更加依赖中央政府的转移支付和税收返还。另一方面，随着分税制改革的推进，中央政府在减少自身支出责任的同时，也要求地方政府承担更多的支出责任。包括基础设施建设、教育、医疗、社保等公共事业和民生项目的支出，地方政府的财政支出规模不断扩大。
此后，地方政府财政收支压力持续加大，债务规模也开始快速增长。为弥补地方政府收支缺口，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，土地出让收入逐步成为地方政府重要的预算外收入来源。这推动了地方经济发展，促进房地产业成为经济增长的重要支柱，地方政府对土地财政的依赖程度也逐步加深。
自2007年起，土地出让收入管理制度的改革将土地出让收入正式纳入预算内管理，并全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。这一举措进一步将地方政府财源与土地挂钩，一方面促进了全国性房地产市场的繁荣，另一方面显著增强了地方政府的经济发展权力。此外，地方政府加大了对基础设施建设、社会保障、教育医疗等公共领域的投入，从而推动经济社会的持续发展。
同时，在地方经济快速发展的过程中，地方融资平台快速扩张。
将土地出让收入纳入预算内管理，提高了地方政府财政收入的透明度和规范性。对于地方融资平台而言，这种透明度和规范性的提升有助于其获得更多投资者的信任和支持，从而更容易进行融资活动。以土地出让收入作为背书，地方政府通过融资平台大幅举债，这有助于基础设施建设、城市开发等项目的开展，同时也显著加重了地方政府的隐性债务。地方融资平台作为地方政府的重要融资工具，主要通过发行债券、银行贷款等方式筹集资金。
2014年，为了遏制地方政府债务快速增长趋势，消除不规范举债，确定了“开正门，堵偏门”的改革方向。对存量的“偏门”债务采取债务置换的方式，转换为规范的政府债券；对合理的融资需求打开了发行地方政府债务的的“正门”，并且严格控制新增债务上限。
然而，“正门”带来的显性债务增量难以满足融资需求，地方政府寻求于各种隐性融资渠道。在缺乏债务约束长效机制的情况下，财政纪律遭到破坏，地方政府的道德风险严重。越来越多的地方政府相互借鉴地采取了较为趋同的方法，普遍青睐于通过融资平台为基础设施进行融资，特别是部分经济欠发达的中西部地区。目前，在地方政府客观存在资金缺口的情况下，尚没有有效抑制地方政府举债冲动的措施。
数据来源：财政部、国家统计局、学之智经济
政府债务扩张的合理原因
当今世界，政府部门债务扩张是普遍现象，并且已经成为经济社会发展必不可少的重要支撑。随着社会发展和人们需求的变化，公共产品的供应范围也在动态变化和持续调整，通常表现为需要更多的公共产品和服务。包括教育、医疗、社会保障、公共安全、公共交通等各方面的需求都在发生漂移。由于政府提供公共产品通常是非盈利性的，不能从中获取收益，因而政府只能依靠财政支出规模的扩大来提供更多的公共产品，其结果必然造成财政赤字和政府债务的增加。
政府债务不仅仅是负债，更是支撑现代经济运转的重要金融资产。政府债券是一种相对安全的投资品，具有稳定的收益和较低的风险。尤其是被称为“金边债券”的国债，依靠主权信用作为背书，扮演着金融市场重要资产的角色，兼具安全性、流动性、收益性。通常认为，除了黄金以外，国债是最安全的投资资产。因此，从这个角度而言，现代金融市场和资本市场的发展，必须建立在以国债为主的公共债务扩张的基础之上。
改革开放以来，中国经济快速扩张。在这过程中，政府债务也不可避免地同步扩张。政府债务的扩张基本上与经济增长相匹配，在GDP快速增长的同时，政府债务尤其是地方政府债务保持同步的大幅增长。整体而言，地方政府债务扩张存在一定的合理性。
一方面，从政府支出结构来看，我国预算内财政的增长促进公共产品供给扩张。2023年，我国财政支出27.5万亿元；其中，中央一般公共预算本级支出3.8万亿元；地方一般公共预算支出23.7万亿元。公共财政支出主要分为教育支出、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、债务付息支出10类。具体每项支出金额如下图所示，相关资料来自于财政部网站。
数据来源：财政部
另一方面，随着政府部门债务扩张，一定程度上对我国金融市场发展壮大起到支撑作用。以土地财政为基础，支撑了派生货币扩张，这是广义货币增长的重要表现形式。随着地方土地财政难以为继，近几年影响了我国广义货币增长，成为经济增速放缓的重要原因。未来，政府部门债务需要更多地向中央政府集中，通过国债扩张的方式，不但支撑需求扩张和经济增长，也对金融强国的建设具有重要意义。2023年我国发行了11.1万亿元国债，年度发行额首次超过10万亿元，为历史最大值。预计未来数年，每年国债发行额都将创新高。目前国债余额为30.9万亿元，相较于120多万亿元的经济规模，国债规模还相对较小。未来，需要进一步做大做强国债市场，才能更为安全稳妥地实施金融市场高质量开放和推进人民币国际化。
数据来源：财政部、国家统计局、学之智经济
造成政府债务风险的一些不合理原因
首先，在地方政府债务扩张的过程中，难以避免的见不得阳光的贪污腐败行为。
地方政府的财政资金大量分配到数量众多的公共工程项目上，这样的建设项目往往只注重能够顺利获得立项和资金拨付，并不会注重对投资收益和社会效应的评估。有时候，这样的项目成为套取财政资金的捷径，导致与此相关的寻租现象、权钱交易屡禁不止，造成数量不少的财政资金流向一些贪官及相关利益集团的账上。具体损失的资金规模不得而知，有学者研究认为至少有数万亿元，其结果必然加重地方政府债务负担。
其次，地方官员频繁调动，也是地方债务增长的一个原因。
中国自古以来就有流官传统，为了防止裙带关系，官员不能在一个地方待得太久。在有限的任期时间内，地方政府官员面临来自上级考核和公众期望的压力，从而产生尽快做出业绩的冲动。为了实现这一目标，他们就会选择通过举债融资开展基础设施投资项目，这能产生立竿见影的效果。然而，很多项目难以产生投资收益，甚至成为形象工程，结果必然增加地方政府债务负担。虽然对地方官员进行离任审计能够起到一定的牵制作用，但是很难明确哪些借债合法、哪些违规，难以构成有效制约，道德约束也严重不足。
再次，现有政府体制下，地方政府无形中对中央政府的依赖形成了道德风险。
从政府体制来看，中国是单一制国家，意味着地方政府的权威来自于中央政府，中央政府对地方政府承担最终责任。这一点与其他很多国家存在差异。比如联邦制国家，地方政府与中央政府相对独立，中央政府对地方政府的连带责任有限。当地方政府出现债务问题，中央政府一般不会救助，而是通过破产重组的方式化解债务风险，最终实现轻装上阵。然而，在中国的现有政府体制下，缺少地方政府破产机制和法律。中央政府对地方政府负有连带责任，使得地方政府的债务可以向中央政府推卸责任，造成了明显的道德风险。
最后，银行、国企、政府之间存在预算软约束问题，使得债务不可避免地扩张。
如果分析地方经济微观主体关系，还存在更为广泛的预算软约束网络问题。除了中央政府和地方政府以外，隐藏在地方政府债务问题背后的经济主体还涉及到银行、国有企业以及民营企业等。在地方政府与银行、地方政府与企业之间，都存在前者干预后者、后者服务前者的关系，前者为后者提供了某种隐性担保，形成了隐性债务。这样的隐性担保使得地方政府债务模糊不清，失去了债务的责任约束与产权约束。其结果造成了隐性债务边界不清，也就是地方政府到底存在多少债务很难屡清楚。
